Las necesidades generales de financiación del gasto público viene condicionada por la capacidad de endeudamiento que tiene un país, y cuando la administración está dividida en niveles descentralizados, se vuelve mucho más complejo repartir y coordinar los recursos fiscales disponibles. Cada nivel de la administración pública que se desciende, se encuentra más cerca de las exigencias, preferencias y demandas de las ciudadanos, y por tanto también es mayor la tentación de ampliar las competencias para prestar más y mejores servicios públicos. Esto lógicamente exige incrementar los recursos financieros disponibles para ello. El servicio de estudios de Banco de España ha analizado la evolución y los determinantes de las necesidades de financiación de las comunidades autónomas a través de la deuda pública generada durante el período comprendido entre 1995 y 2017 - Institutional and economic determinants of regional public debt in spain -, y vamos a exponer algunas referencias relacionadas con el documento citado.
En materia de descentralización fiscal el caso español es uno de los más avanzados del mundo, y debido a las enormes dificultades que han tenido los gobiernos autonómicos durante los años de crisis para cuadrar sus cuentas, es por lo que dicho modelo ha sido un buen banco de pruebas para ver como se comporta el sistema en situaciones de estrés fiscal y financiero. En primer lugar, las finanzas públicas regionales sufrieron durante la crisis económica un entorno fiscal muy duro que les obligó a incrementar significativamente sus niveles de deuda desde el 6% del PIB en 2007 al 25% en 2017, pero este incremento se financió en gran parte a través de mecanismos de financiación proporcionados por el Estado en la medida en que los mercados financieros se cerraron para las emisiones regionales.
Hay que tener en cuenta que en España se ha producido un proceso de descentralización del gasto público constante e intenso desde que se implantó la democracia, pasando de gestionar el 20% a principios de los ochenta hasta casi el 50% que gestiona en la actualidad. Un problema de esta transformación ha sido el hecho de que los ingresos públicos no hayan tenido el mismo grado de descentralización, de manera que el modelo puede carecer de una mayor corresponsabilidad fiscal por parte de las comunidades autónomas. El conflicto territorial que padece ahora mismo el país proviene en parte de la exigencia que plantean algunas comunidades autónomas de disponer de mayor financiación debido a que disponen de ingresos fiscales superiores al resto del país. Obviamente, una mayor dispersión de los ingresos impositivos implicaría una mayor responsabilidad de las administraciones territoriales, ayudando de esta manera a identificar las mejores prácticas de gestión pública. Pero también supone una pérdida de capacidad del estado para nivelar y compensar los desequilibrios territoriales en el que se fundamenta un estado moderno.
Todo este proceso de descentralización se ha desarrollado prácticamente en su totalidad una vez que España ingresó en lo que hoy en día es la Unión Europea. Por tanto, hubo que enmarcar dicho proceso dentro de las normas fiscales supranacionales que han existido en las distintas etapas de la construcción europea. La regla de déficit y deuda pública exigida para poder entrar en la Unión Monetaria Europea es un ejemplo que implica tener limitaciones a la hora de expandir el gasto público territorial. Posteriormente, y debido a la crisis financiera se han tenido que adoptar nuevas reglas fiscales para poder mantener la confianza sobre la solvencia de la economía española, lo que también ha llevado a poner límites a la expansión de la deuda regional.
Destacar que las comunidades autónomas han tenido un nivel de actividad significativa en los mercados de bonos, situándose por detrás de EEUU, Alemania, Japón, China y Canadá en el nivel de emisión de bonos regionales a nivel mundial. El volumen de deuda regional alcanzó en 2017 una cantidad de 288.000 millones de euros, lo que supone casi el 25% del PIB nacional, aunque la mayor parte de esa deuda proviene de la financiación extraordinaria que tuvo que facilitar el estado español, en la medida en que los mercados financieros se cerraron totalmente para este tipo de emisiones. El significativo aumento del riesgo soberano en los años más críticos de la crisis colocó en el nivel de bono basura la deuda regional emitida a través de valores. Esa duda también se vio incrementada por la existencia de importantes pasivos y obligaciones no reconocidas en la contabilidad nacional, debido a que pertenecían a empresas y entidades de capital público que no consolidan su deuda dentro del perímetro contable público. Además de ello, también aparecieron obligaciones comerciales ocultas que arrastraban una mora importante, y que además del daño que estaban provocando en el sector privado de la economía, suponía un elemento importante de cautela ante una práctica contable mas que cuestionable.
Como se ha comentado al principio, en el documento del Banco de España se intenta analizar el comportamiento financiero de las comunidades autónomas desde la óptica de la deuda contraída, en la medida en que los trabajos existentes anteriores se centraron en el déficit y en el saldo primario de las regiones españolas para estudiar la conducta fiscal de éstas. En el estudio se amplia los elementos de análisis que incorpora y que son los siguientes:
- la descentralización fiscal y las reglas fiscales existente como por ejemplo la regla de gasto y los objetivos de déficit,
- el ciclo político y electoral junto con la composición del gobierno,
- los indicadores de mercado y la estructura de la deuda,
- y por último la deuda de las empresas pública regionales junto con los pasivos comerciales.
Pues bien, el estudio indica que las medidas de autocorrección del déficit y la disciplina de los mercados financieros tienen un fuerte impacto en la disciplina fiscal. En menor medida y al contrario de lo pudiera parecer, una mayor descentralización fiscal se asocia también con control del endeudamiento.